VIVAnews - Usulan PDIP untuk merombak sistem birokrasi di pemerintahan periode mendatang dengan menjadikan jajaran eselon satu sebagai political appointee, mulai mendapat tentangan dari sejumlah kalangan, baik akademisi maupun politisi.
PDIP sendiri menawarkan perombakan birokrasi semacam itu dengan argumen guna membentuk pemerintahan yang kokoh dengan kesempatan koalisi lebih luas, sehingga dapat mewujudkan suatu sistem pure presidential di Indonesia. Tidak seperti saat ini yang menurut Sekretaris FPDIP Ganjar Pranowo, tidak jelas apakah sistem yang digunakan di Indonesia adalah presidensial setengah parlementer, atau parlementer setengah presidensial. Karena peran lembaga legislatif (parlemen) yang nyaris sekuat – kalau tidak sama kuat – dengan lembaga eksekutif (pemerintah/presiden).
Jajaran eselon satu oleh PDIP dianggap dapat mempengaruhi kinerja pemerintahan secara signifikan. PDIP mengkhawatirkan posisi menteri yang tak terlindungi meski ia notabene merupakan top leader dalam suatu departemen. “Menteri bisa di-grounded (digembosi/dijegal) oleh eselon satunya yang masih birokrat urut kacang, sehingga akan berdampak buruk pada kinerja departemen terkait,” tutur Ganjar mengemukakan kecemasannya. Lebih lanjut, terganggunya kinerja di departemen tertentu sudah hampir pasti akan menghambat beberapa program pemerintah, bahkan mempengaruhi prestasi kerja pemerintah secara keseluruhan. Hal senada juga pernah dikemukakan oleh Ketua Dewan Pertimbangan Pusat PDIP, Taufiq Kiemas, dalam suatu diskusi di Gedung DPR.
Dengan alasan itulah maka PDIP ingin agar pejabat eselon satu juga ditunjuk secara politis agar dapat menopang posisi seorang menteri, yang pada akhirnya akan memperkokoh kestabilan pemerintah dalam jangka panjang. PDIP juga menegaskan, meskipun political appointee, orang-orang yang mengisi jabatan tersebut tidak harus ketua umum atau kader internal dari partai tertentu, namun bisa juga orang luar partai – yang ditunjuk oleh partai terkait – asalkan ia profesional. Karena PDIP menghendaki terbentuknya suatu zaken kabinet, yakni kabinet berbasis para profesional yang ahli di bidangnya masing-masing.
Birokrasi Harus Netral
Usulan PDIP agar pejabat eselon satu ditentukan berdasarkan penunjukan politis, ternyata menuai kritik dari beberapa pihak. Direktur Eksekutif CETRO (Centre for Electoral Reform), Hadar N. Gumay, sontak berpendapat bahwa usul tersebut keliru dan justru akan merusak sistem birokrasi Indonesia. “Saya khawatir PDIP salah mendiagnosa sehingga treatment-nya juga bisa salah,” ujar Hadar Gumay saat ditemui wartawan VivaNews, Anggi Kusumadewi, di sela-sela santap siangnya di Restoran Pulo Dua, Senayan, Jakarta.
Menurut Hadar, birokrasi seharusnya tidak dimasukkan ke dunia politik agar netralitas dan profesionalitas tetap terjaga. “Kalau sampai eselon satu – sekjen, dirjen – ditunjuk secara politis, wah... menjaga netralitas akan sulit karena program kerjanya pun akan sangat diwarnai oleh berbagai kepentingan politik,” jelas Hadar. Lebih lanjut, Hadar menerangkan bahwa birokrasi sebagai pegawai negeri dan pelayan publik (civil servant) harus netral dalam melayani publik, siapapun itu. Dikhawatirkan dengan staf yang ditunjuk secara politis, maka mereka akan cenderung lebih mengutamakan pelayanan terhadap pendukung-pendukung politiknya, sehingga sedikit banyak mungkin mengabaikan pelayanan kepada pihak lain.
Meskipun seandainya eselon satu yang ditunjuk tersebut ternyata seorang profesional yang tidak punya background kepartaian. Namun menurut Hadar, dengan suatu penunjukan politis terhadap dirinya untuk mengisi posisi tertentu, maka tak bisa dihindari dia sudah masuk ke dalam warna politik dari partai yang menunjuknya. Dengan demikian, Hadar menegaskan, birokrasi harus bebas dari wilayah politik demi kepentingan rakyat.
Hal senada juga dilontarkan oleh Ketua Pansus RUU Kementerian Negara, Agun Gunandjar Sudarsa, saat ditemui VivaNews, di ruang kerjanya nomor 1222 lantai 12 FPG, Gedung Nusantara I DPR RI. “Membuka eselon satu menjadi jabatan politik adalah politisasi birokrasi dan penghancuran mesin birokrasi,” ujar Agun.
Agun menerangkan, saat menyusun RUU Kementerian Negara saja – yang kini sudah sah menjadi UU – semangat ke depannya diharapkan menteri tidak lagi merangkap jabatan sebagai pengurus partai politik. “Ini kok malah orang politik bisa masuk ke jajaran eselon satu. Ini bisa berbahaya karena orang parpol adalah orang bebas yang tidak terikat hukum kepegawaian layaknya birokrat karir,” tukas Agun yang juga merupakan politisi Golkar.
Bertentangan dengan Reformasi Birokrasi
Penunjukan staf eselon satu secara politis menurut Agun adalah gagasan yang berlebihan dan bertentangan dengan konsep reformasi birokrasi, karena political appointee sesungguhnya terletak pada jabatan menteri yang penunjukkannya memang merupakan hak prerogatif presiden berdasarkan konstitusi. Sementara jabatan eselon satu berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, disebutkan bukan merupakan jabatan politik, melainkan jabatan karir yang membutuhkan persyaratan kompetensi lebih tinggi dibanding dengan jabatan politik.
“Jadi jabatan politik (menteri) lebih kepada kemampuan manajerial dan pengambilan keputusan, sementara jabatan eselon satu membutuhkan pendidikan dan pengalaman khusus, serta track record yang cukup,” terang Agun. Sebagai tambahan, kedudukan wakil menteri saja – yang dapat dimunculkan presiden apabila terdapat beban kerja yang membutuhkan penanganan secara khusus – berdasarkan pasal 10 UU Kementerian Negara ditetapkan untuk diambil dari pejabat karier, dan posisinya tidak masuk kepada anggota kabinet.
Lebih jauh lagi, berdasarkan beberapa teori, penunjukan eselon satu secara politis dengan memasukkan orang-orang nonkarier yang sejak awal tidak berproses di departemen terkait, akan merusak kompetisi internal di departemen tersebut, karena hilangnya jabatan eselon satu yang menjadi prospek puncak karier bagi para pegawai karier di lingkungan departemen itu.
Agun mengambil contoh teori Achievement Motivation Treat-nya Mc Laren yang berbunyi, seseorang hanya akan berprestasi jika ia memiliki motivasi. “Hal yang sama berlaku pada Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang diangkat mulai dari lulusan sarjana golongan III A, lantas meniti jenjang karier. Sekarang bagaimana seorang PNS akan berprestasi bila hanya mentok di eselon dua sebagai direktur?” terang Agun yang juga merupakan pensiunan PNS Departemen Kehakiman. Karena itu, lanjut Agun, harus ada harapan, obsesi, dan motivasi yang lebih jauh – misalnya dengan meraih kursi eselon satu sebagai dirjen – agar seseorang mempunyai semangat kerja dan mencapai kinerja yang baik.
Merusak Stabilisasi Birokrasi
Dibawanya eselon satu ke ranah politis dikhawatirkan juga akan mengganggu jalannya pemerintahan, terutama di sekitar masa pemilu, karena eselon satu sebagai political appointee otomatis akan sangat bergantung pada hasil pemilu. Pada akhirnya, hal ini akan merusak stabilisasi birokrasi secara signifikan. “Padahal birokrasi harus jalan terus dan tidak boleh terganggu oleh pemilu, pergantian elit politik, atau pergantian rezim,” tukas Hadar Gumay yang pernah menjabat sebagai Koordinator Nasional UNFREL (University Network for Free and Fair Elections) pada pemilu demokratis pertama tahun 1999 pasca Orde Baru.
Terlebih, lanjut Hadar, gonjang-ganjing dan hingar-bingar pemilu biasanya sudah mulai terasa setahun menjelang pemilu, dan baru berakhir setahun sesudah pemilu. Dengan demikian, akan banyak tahun-tahun di mana pekerjaan birokrasi akan terinterupsi, bahkan terpangkas karena para pejabat eselon satu yang memegang berbagai posisi strategis sudah tidak dapat berkonsentrasi penuh dan justru panik dengan posisi mereka sendiri – apakah aman atau bakal tergeser pada periode pemerintahan berikutnya.
Dengan kata lain, mood dan gejolak politik akan sangat mempengaruhi kinerja birokrat, dan ini berpotensi mendestabilisasi dan memacetkan birokrasi secara keseluruhan. Hal tersebut tidak akan terjadi bila political appointee sebatas pada tingkat menteri dan tidak mengikutsertakan staf eselon satu, karena jika si menteri pecah konsentrasi untuk persiapan pemilu atau si menteri diganti setelah pemilu, maka jajaran birokrasinya tidak akan terpengaruh dan tetap bisa berfungsi dengan baik.
Penataan Birokrasi
Landasan PDIP di balik usulan penunjukan politis eselon satu yang bertujuan untuk memperkokoh pemerintahan presidensial, pun dianggap Hadar kurang tepat. “Kalau mau membuat suatu departemen solid, yang dibutuhkan adalah penataan birokrasi, bukan politisasi birokrasi,” tandas pria lulusan Osaka University (Jepang) dan Purdue University (AS) ini. Penataan birokrasi tersebut, lanjutnya, dapat dilakukan dengan membentuk tim profesional yang dibangun dengan jenjang karier yang jelas.
Hadar berpendapat, kalaupun seorang menteri menghadapi penggembosan atau perlawanan dari eselon satu dan bawahannya yang lain di departemen terkait, maka hal itu terjadi karena dua hal. Pertama, si menteri tidak mampu menyesuaikan diri di lingkungan barunya. Kedua, birokrasi Indonesia memang belum beres dibenahi sehingga butuh penataan yang lebih tegas dan berdisiplin. Lebih lanjut, menurut Hadar, presidenlah – berdasarkan hak prerogatifnya – yang bertugas untuk mencari menteri yang bisa mengayomi dan mengajak berdialog para bawahannya.
Hadar melihat persoalan sesungguhnya bukan terletak pada perkuatan sistem presidensial, melainkan pada pengaturan hubungan antara eksekutif dan legislatif. “Kalau memang dibuka banyak ruang di mana hampir segala hal yang dilakukan oleh eksekutif harus mendapatkan persetujuan dari legislatif, maka tentu ada ruang yang lebih besar pula bagi eksekutif untuk digoyang legislatif,” urai Hadar. Hal itu terjadi karena selain harus melaksanakan tugas-tugas pemerintahan, eksekutif juga jadi direpotkan untuk berjuang mempertahankan dukungannya di legislatif (parlemen) guna mengegolkan berbagai program kerjanya.
Sementara itu, Agun mengaku bisa memaklumi keinginan PDIP yang mungkin didasarkan atas pengalaman Megawati dalam menyelenggarakan pemerintahan di masa lalu, di mana ia terkadang terganjal oleh mesin birokrasi pemerintahan yang seolah-olah tidak berjalan efektif. Namun menurut Agun, politisasi birokrasi bukanlah jawabannya. “Memperkokoh stabilitas pemerintahan dilakukan dengan power sharing di kabinet, bukan di eselon satu,” tegas Agun. Sementara titik tekan permasalahan birokrasi lebih pada persoalan kepemimpinan.
Jika memang ada pejabat eselon satu di suatu departemen yang tidak becus atau kurang bisa dipercaya, maka Agun menyarankan agar si menteri mencopot saja pejabat tersebut. “Seorang pemimpin bisa mengganti bawahannya kok. Presiden saja bisa mencopot menteri-menterinya,” terang Agun. Hal itu sesuai dengan hukum kepegawaian, reward and punishment di mana jika seorang pemimpin melihat anak buahnya melanggar aturan, maka ia akan dihukum atau dicopot; namun bila si anak buah berprestasi dan bekerja secara profesional, maka ia akan diberi penghargaan oleh pemimpinnya. Jadi solusinya ada pada pergantian pejabat karier, bukan pengisian jabatan oleh orang-orang tunjukan parpol.
“Ambil orang-orang terbaik dari departemen terkait. Tidak mungkin di antara sekian banyak manusia yang ada di birokrasi pemerintahan, semuanya buruk hari ini,” tukas Agun yang pernah mengenyam Pascasarjana Administrasi Negara UI. Selanjutnya, untuk memilih orang-orang yang memiliki kredibilitas, integritas, moralitas, dan kompetensi di suatu departemen, dapat dilakukan proses seleksi ulang secara terbuka dan transparan, agar keluaran yang dihasilkan lebih terjamin dan fair. Langkah ini lebih tepat dilakukan dalam melakukan pembersihan dan penataan birokrasi.
Zaken Kabinet, Antara Ilusi dan Realitas
Terlepas dari sejumlah penolakan terhadap ide eselon satu sebagai political appointee, keinginan PDIP untuk membentuk suatu zaken kabinet (kabinet ahli) patut diapresiasi – selama tidak terjadi politisasi birokrasi seperti yang dicemaskan di atas.
Justru bila hendak membangun zaken kabinet, menurut Agun, orang-orang yang berkompetensi harus lebih banyak diakomodasi. “Kalau mau jujur, kompetensi itu diperoleh melalui pendidikan dan pengalaman. Artinya, yang paling memungkinkan adalah orang-orang yang berkecimpung di bidang itu. Dengan kata lain, birokrat karier,” ujar Agun. Alasannya tentu karena birokrat karier memang sudah mulai menimba pengalaman sejak ia ditempatkan di golongan terendah, bekerja di bidang itu, hingga meningkatkan karier dan mencapai prestasi-prestasi tertentu di situ.
Sementara Hadar mengakui, memang tidak mudah untuk membentuk zaken kabinet di Indonesia. Terlebih, selama ini penyusunan kabinet terbukti cenderung berdasarkan pertimbangan koalisi antarpartai untuk mengamankan posisi maupun program kerja si presiden dari hadangan partai-partai lain, sehingga kesannya lebih seperti bagi-bagi kue kekuasaan. “Kalau saya pikir, jangan-jangan zaken kabinet malah justru diterapkan pada masa Soeharto,” tutur Hadar sambil terkekeh mendapati ironi itu.
Bagaimanapun, pembentukan zaken kabinet di masa mendatang bukannya tidak mungkin karena kuncinya terletak pada ketegasan (decisiveness) seorang pemimpin. Bila si pemimpin tidak cukup tegas dan tidak punya arah yang jelas, maka hal itu akan menghasilkan kabinet tambal sulam atau kabinet pelangi yang disusun berdasarkan pembagian kekuasaan, bukan profesionalitas. Namun bila si pemimpin tegas dan berani bersikap, maka terbentuknya zaken kabinet masih bisa diharapkan.
“Sistem memang bisa membantu untuk mengarahkan ke sana, tetapi seorang pemimpin juga harus punya kemampuan dan kemauan, karena pembentukan kabinet pada akhirnya adalah hak prerogatif presiden,” ujar Hadar. Hal ini seperti diamini oleh Agun yang di waktu dan tempat terpisah juga berkata, “Yang sekarang dibutuhkan oleh bangsa ini adalah pemimpin yang punya ketegasan.”
